Valledupar tuvo un crecimiento poblacional significativo en la segunda mitad del siglo XX, pasando de aproximadamente 30.000 habitantes en 1951 a más de 150.000 en 1973 (Gráfico 1). A este fenómeno se sumó la rápida urbanización: mientras que en 1951, cerca del 30% de la población vivía en la cabecera municipal, en 1973 esta cifra alcanzó casi el 80%.
La llegada masiva de población significó importantes retos de planificación urbana para una ciudad que, en su momento, era pequeña y contaba con una baja cobertura de servicios públicos. Valledupar enfrentó con éxito este desafío hasta llegar a ser señalada como la “sorpresa Caribe” en los 1990.
Gráfico 1. Población Valledupar 1912-2018
Fuente: Censos de población DANE.
Los logros alcanzados en la década de los noventa fueron el desenlace de un largo proceso de planeación urbana, el cual contó con la influencia de distintos actores e instituciones nacionales, regionales y locales. Los planes de desarrollo y ordenamiento territorial guiaron la construcción y transformación de la ciudad.
De igual manera, jugaron un papel clave las distintas administraciones públicas, la empresa prestadora de servicios públicos y, en general, las diferentes coyunturas económicas, políticas y sociales que vivió la ciudad a lo largo del siglo XX. Este proceso entrega importantes lecciones que deberían ser tenidas en cuenta por los hacedores de la planificación urbana en el país.
Un primer elemento a destacar es la visión de largo plazo que se vio reflejada en los distintos planes de desarrollo, los cuales abarcaron temas como la expansión física, el diseño urbano y los usos del suelo.
El primero fue aprobado por el Concejo Municipal en 1963 y contemplaba, entre otros elementos, la elaboración de un plano regulador de la cabecera municipal, propósito para el cual se contrataron los servicios del arquitecto cubano Manuel Carrerá.
En 1969, el IGAC realizó el Plan Piloto de Desarrollo Urbano que incluyó, además de las recomendaciones de Carrerá, el primer plan vial y una zonificación y usos del suelo.
En los años siguientes, Valledupar llevó a cabo otros ejercicios de planificación siguiendo los marcos legales nacionales sobre la materia. En 1982 se aprobó el Plan Integral de Desarrollo Urbano de Valledupar (PIDUV), el cual fue un referente de planeación urbana en el país.
En 1990, bajo la administración del primer alcalde electo, se realizó el Plan de Desarrollo de Valledupar siglo XXI, donde se establecieron ejercicios más específicos: plan centro, plan de arborización y plan vial.
Finalmente, en el año 2000, siguiendo lo establecido en la Ley de Desarrollo Territorial 1997, se aprobó el Plan de Ordenamiento Territorial 2000-2007.
Mapa 1. Crecimiento huella urbana Valledupar por barrios, 1993
Fuente: Elaboración de los autores a partir de cartografía de la Oficina Asesora de Planeación de Valedupar, IDOM (2015) y cartografía histórica IGAC.
En su conjunto, estos planes fueron guiando el crecimiento ordenado de la ciudad, determinando las áreas más convenientes para el futuro desarrollo y fijando un perímetro acorde con la cobertura de servicios públicos básicos y la infraestructura vial presente en la época. Como se puede observar en el Mapa 1, a lo largo de la segunda mitad del siglo XX, el crecimiento de la huella urbana mantuvo su forma relativamente compacta con una expansión en dirección sur y suroccidental.
Lo anterior, teniendo en cuenta que el río Guatapurí en el lado noroccidental constituía una barrera natural que contenía el desarrollo en la dirección opuesta, y que los costos en infraestructura y vialidad que implicaba el desarrollo hacía el río eran muy altos e injustificados.
Un segundo elemento en el éxito de la planificación urbana fue la solidez de las instituciones locales. La creación de la Contraloría Municipal en 1963 y el Fondo Municipal de Valorización en 1971 llevaron al fortalecimiento de la hacienda pública en la ciudad.
De acuerdo con el DANE, en 1969, los ingresos tributarios alcanzaron a representar más del 70% de los ingresos totales de Valledupar, por encima de la participación observada en las capitales con mayor población y actividad económica de la región: Cartagena (21%), Barranquilla (39%) y Santa Marta (43%) (Gráfico 2).
Más adelante y a pesar de la descentralización y el aumento de las transferencias nacionales, en 1990, Valledupar contaba con la mayor participación de predial e ingresos no tributarios entre las principales capitales de la región (Gráfico 3).
Gráfico 2. Participación fuentes de ingreso, 1969
Fuente: Series Estadísticas de algunas Variables Socio-económicas 30 ciudades principales e intermedias 1965-1972 (DANE); cálculos de los autores.
Gráfico 3. Participación fuentes de ingreso, 1990
Fuente: Ejecuciones presupuestales DNP; cálculos de los autores.
También en materia institucional se destaca la gestión de la empresa de servicios públicos, la cual formuló y ejecutó varios planes maestros de acueducto y alcantarillado. En un estudio presentado por el Departamento Nacional de Planeación (DNP) en 1987 se destacó a Empodupar como una de las entidades del sistema Insfopal con mayor eficiencia, mejor balance financiero y buenas perspectivas.
La empresa fue clasificada como tipo A, mientras que otras como Empocesar y Empogira se ubicaron en tipo B, es decir, empresas en muy mala situación en cada una de las áreas evaluadas. Además, dentro de las empresas que operaban en la región Caribe, Empodupar fue la única que figuró dentro del primero grupo con mejor desempeño.
Un tercer factor clave para el éxito vallenato fue la continuidad de las políticas de planificación. Las distintas administraciones continuaban la ejecución de los planes establecidos, inclusive cuando los alcaldes eran de diferentes corrientes políticas.
A pesar de que el Plan de Desarrollo de Valledupar Siglo XXI fue formulado durante la primera administración del Rodolfo Campo Soto (1988-1990), su ejecución continuó en la alcaldía de Anibal Martínez Zuleta (1990-1992). De manera similar, un reflejo de esto es el hecho de que la arquitecta Aurora Pachón, que llevó a cabo el PIDUV en 1982, se mantuvo como asesora del municipio por 20 años.
Finalmente, hay que destacar la participación ciudadana en este proceso. Uno de los programas destacados en este ámbito fue el de auto pavimentación de calles. En este esquema de ejecución de obras, cada familia beneficiada por la pavimentación de una vía debía aportar el cemento necesario para el frente de su vivienda y la mano de obra directa o contratada equivalente.
En el caso de que algún vecino no se vinculara al financiamiento de la obra, se le descontaba por valorización el equivalente al frente de su residencia. Finalmente, y para la ejecución de las obras, el municipio suministraba las herramientas y equipos necesarios para la construcción, iluminación, arborización y señalización final de las vías. Bajo este esquema, se logró la pavimentación de parte importante de las vías del municipio en los 1990.
Con la llegada del siglo XXI, Valledupar ha tenido que enfrentar nuevos retos asociados al ordenamiento de su territorio. En el periodo 2000-2005, la ciudad recibió un número importante de desplazados como consecuencia del conflicto armado.
Este crecimiento resultó en la reconfiguración de la estructura urbana de la ciudad, que hasta la década de los noventa mantenía su forma relativamente compacta. Como se observa en el Mapa 2, en 2006 se hace evidente la presencia de un crecimiento disperso con la aparición de barrios completamente desarticulados de la ciudad.
Mapa 2. Crecimiento huella urbana Valledupar por barrios, 2006
Fuente: Elaboración de los autores a partir de cartografía de la Oficina Asesora de Planeación de Valedupar, IDOM (2015) y cartografía histórica IGAC.
Paralelamente, la capacidad institucional de respuesta de años anteriores se debilitó, precisamente en un momento en que la ciudad requería gran capacidad de planificación y ejecución para atender el aumento de población. En relación con las finanzas públicas, el periodo 2008-2011 se caracterizó por un aumento importante del rubro de gastos sin la suficiente generación de ingresos para cubrirlos.
Esto condujo a un endeudamiento superior a la capacidad de pago del municipio; en 2010, el déficit fiscal total del municipio era de 69 mil millones, equivalente al 98% de los ingresos corrientes en ese año. Cuatro años más tarde, en 2014, el creciente déficit y la incapacidad para financiarlo llevaron a una crítica situación fiscal y resultaron en el ingreso del municipio a la promoción de un acuerdo de reestructuración de pasivos.
Este último con el objeto de contener los embargos, normalizar la financiación del gasto corriente y recuperar la sostenibilidad de las finanzas públicas locales.
Más recientemente, algunas de las principales vulnerabilidades financieras del municipio están asociadas al estado de las entidades descentralizadas. Por ejemplo, de acuerdo con el Informe de Viabilidad Fiscal de la DAF de 2018, Emdupar presenta señales de debilidad financiera: la empresa ha desatendido su gasto corriente, el pago de sus obligaciones y tiene embargadas algunas de sus cuentas.
El balance general presentado por la empresa en 2018 arroja un déficit por valor de 9.756 millones de pesos, pérdida que se ve aún más profundizada por la conciliación fiscal acumulada de años anteriores que alcanza un valor de 80.408 millones.
Más recientemente, la capital del Cesar ha enfrentado la llegada de migrantes venezolanos. Esta situación impone desafíos a la política pública y en especial al ordenamiento urbano. Existe un POT aprobado hace un par de años y varios estudios recientes que entregan recomendaciones sobre la planeación urbana del municipio.
Retomar la tendencia de planeación de largo plazo con instituciones sólidas es uno de los retos que debe orientar las acciones de política pública vallenata en los próximos años.
Por: Jaime Bonet y Diana Ricciulli[1]
[1] Las opiniones y posibles errores son responsabilidad exclusiva de los autores y sus contenidos no comprometen al Banco de la República ni a su Junta Directiva. Los autores son, en su orden, Director y economista del Centro de Estudios Económicos Regionales (CEER) del Banco de la República en Cartagena.