Durante la vigencia 2016, no se garantizaron con oportunidad y continuidad los recursos para la cofinanciación y ejecución del Programa de Alimentación Escolar PAE, lo que afectó el giro de las transferencias a los municipios, así como los procesos de planeación y contratación, generando inoportunidad e ineficiencia en la prestación del servicio a sus beneficiarios.
Más de 32,7 millones de raciones habrían sido dejadas de entregar: la no disponibilidad oportuna de los recursos suficientes para el programa durante toda la vigencia; demoras y dificultades en procesos de contratación o en el empalme entre una y otra contratación; demora en la asignación y transferencia de recursos de cofinanciación, así como dificultades en el trámite de aprobación de vigencias futuras y desconocimiento de la operación del programa, llevaron a la no entrega de tan alto número de raciones, afectando a la población a la cual está destinado el recurso.
Las demoras en la incorporación de recursos al presupuesto de los municipios, afectaron el principio de eficiencia y se evidenciaron debilidades en los procesos presupuestales y financieros de las entidades responsables, así como falta de diligencia en la gestión, desarticulación y descoordinación entre actores del Programa. En consecuencia, se afectó la conformación de la bolsa común, la disponibilidad y flujo del recurso para la contratación oportuna del servicio y el cumplimiento de los pagos, lo cual incidió en la recurrencia de recursos no ejecutados, en algunos casos superiores al 10% del total de la asignación en la vigencia.
Por lo anterior, aplicando el nuevo enfoque del control fiscal impulsado por la Contraloría General de la República, una reciente auditoría de desempeño a los recursos asignados al Programa de Alimentación Escolar – PAE, durante la vigencia 2016, evidenció que se requiere ajustar la distribución de competencias, su esquema de financiación, y el manejo de los recursos dispuestos para el mismo, de forma tal que sean consistentes con el número de niños que deben atenderse diariamente, a la hora exacta, en las cantidades requeridas y con productos de óptima calidad.
De igual forma se requieren esquemas de operación que le permitan a las entidades responsables, encontrarse lo suficientemente cerca de los beneficiarios del programa, aprovechando las ventajas de la oferta local y de las economías de escala, y que sean consistentes con la conformación del sector educativo.
Teniendo en cuenta que el programa se nutre de recursos provenientes de una multiplicidad de fuentes, como son: Presupuesto General de la Nación, Sistema General de Participaciones, Sistema Nacional de Regalías, documentos Conpes, Contratos Plan, recursos propios de las entidades territoriales y otras fuentes adicionales, se requieren diferentes tiempos de planeación, decisión, ejecución, regulación y complejos modelos de coordinación, vigilancia y control.
Todo lo anterior obedece a la complejidad del programa, que en la vigencia 2016 se extendió a lo largo de 1.103 municipios, a través de más de 13 mil instituciones educativas urbanas y rurales.
Ineficiente control de manejo
Los sistemas de información del Programa de Alimentación Escolar con los que cuenta el Ministerio de Educación Nacional, no permiten hacerle seguimiento a la totalidad de sus actividades y productos: la información existente no permite un seguimiento integral y eficaz de la ejecución del programa, y por lo tanto, tampoco permite adoptar correcciones oportunas de las falencias del servicio.
El Ministerio de Educación Nacional, durante 2016, no identificó los riesgos asociados a todos los procesos del programa, ni diseñó controles específicos y oportunos para su mitigación, en actividades como la asignación de recursos, distribución y transferencia de los mismos a las entidades territoriales, la conformación de la bolsa común, y el monitoreo y seguimiento a la ejecución de los recursos, así como en la fijación y seguimiento de objetivos, metas e indicadores.
La Contraloría General de la República evidenció debilidades en el diseño y formulación de los objetivos del programa, considerando que el PAE adolece de instrumentos certeros de medición, al punto que el mismo Ministerio de Educación Nacional, durante la auditoría de desempeño adelantada, manifestó encontrarse reformulando los objetivos generales y específicos del programa.
Ni el Ministerio de Educación Nacional, ni las entidades territoriales, han establecido indicadores coherentes que permitan vigilar y controlar el cumplimiento de los objetivos del programa, y los actuales resultan incompletos, impertinentes e inaplicables.
La información base con la que actualmente se cuenta, no sólo no es confiable, sino que dista mucho de servir para la toma de decisiones y como insumo a los sistemas de control.
La disminución inicial de la cofinanciación MEN para la vigencia 2016 y el cambio en los criterios de distribución de estos recursos, afectaron la conformación de la bolsa común en las entidades territoriales, que por consiguiente no lograron acceder oportuna y rápidamente a la consecución de estos recursos y los de otras fuentes para cofinanciar el Programa.
Los actores responsables del Programa tampoco respondieron con rapidez y oportunidad para subsanar las fallas en términos de planeación y aseguramiento presupuestal para el cumplimiento de las funciones, tal como lo señalaba la Sentencia T-273 de 2014, de la Corte Constitucional.
Programa afectado por falta de coordinación gubernamental
La inadecuada estructuración de competencias entre las diferentes entidades que actúan durante la ejecución del programa, especialmente entre los municipios y los departamentos a los cuales pertenecen, supone graves riesgos en la ejecución del PAE: el programa no habría contemplado la actual jerarquía gubernamental, necesaria para proveerlo, ni la correspondencia entre la actual asignación de competencias, la titularidad de las transferencias entre las entidades territoriales y los fines educativos del programa.
En consecuencia, se evidenció que durante la vigencia 2016, las Entidades Territoriales no lograron unificar, coordinar y articular oportunamente las distintas fuentes de recursos, para de esta forma, disponer del tiempo necesario para adelantar los procesos contractuales previos al inicio del calendario escolar.
La auditoría de desempeño al PAE, adelantada bajo el nuevo enfoque de control fiscal impulsado por la Contraloría, evidenció que el esquema de bolsa común ha tenido una aplicación limitada, a pesar del esfuerzo de muchas de las entidades comprometidas con el servicio de alimentación escolar. Por concurrir las competencias tanto de las gobernaciones, como de las alcaldías de los municipios, para prestar los servicios educativos en un mismo territorio, confluyen simultáneamente varios ordenadores del gasto para el mismo servicio.
Adicionalmente, las fuentes con las que se financia el PAE están sometidas a una multiplicidad de reglas de asignación y periodicidad en los giros, lo que afecta los procesos de planeación y decisión. La existencia de reglas restrictivas en el Sistema General de Participaciones y en el Sistema de Regalías para constituir la unidad de caja, representa igualmente obstáculos estructurales para la generalización y buen funcionamiento de la bolsa común.
Las fallas de calidad, oportunidad, economía y eficacia, evidenciadas por la Contraloría, no sólo en la provisión de los complementos alimenticios del Programa, sino en su operación general, llevan a cuestionar la atención del Estado en esta materia.
Ausencia de asistencia técnica e insuficiente capacitación
Durante 2016, los municipios no recibieron la asistencia técnica y capacitación suficiente y efectiva, en los temas referidos a la conformación e implementación de la bolsa común. La falta de orientación, entrenamiento e instrucción, la carencia de instrumentos como manuales e instructivos y la deficiente socialización, afectaron el entendimiento, conformación y aplicación del esquema de financiación y sus mecanismos.
La disminución inicial de la cofinanciación del Ministerio de Educación Nacional para la vigencia 2016, y el cambio en los criterios de distribución de estos recursos, también afectaron la conformación de la bolsa común en los municipios, al no lograr el acceso oportuno a dichos recursos, y a los provenientes de las demás fuentes para cofinanciar el programa.
La reciente auditoría de desempeño, que concluyó el pasado 21 de julio, se concentró en las categorías de contratación, tiempos de cobertura, financiación y condiciones de prestación del servicio, siendo tomadas como muestra 21 entidades territoriales a lo largo y ancho del territorio nacional.
Como resultado de la auditoría se pudo concluir adicionalmente, que la provisión nutricional prevista a través del PAE, busca aportar a los estudiantes las energías necesarias para el desarrollo de sus actividades durante su estancia en los colegios, independientemente de su nivel de pobreza. Es decir, la alimentación escolar es esencial a la gestión educativa y no debería ser vista sólo como un programa asistencial dirigido a los pobres.